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石油领域反腐风暴告一段落 改革方向尚存分歧

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石油领域反腐风暴告一段落 改革方向尚存分歧

发布日期:2018-01-10 作者: 点击:

“五一”前夕,随着中石油总经理廖永远和中石化总经理王天普相继落马,以及紧随其后的三大国家石油公司同时换帅,观察人士普遍认为,石油领域的反腐风暴和人事震荡已经告一段落,接下来,改革积弊已久的石油体制,打造符合十八届三中全会定位的国家石油公司,应当尽快进入工作日程。

中石油、中石化、中海油这三大国家石油公司,在中国央企序列中向来地位特殊,特别是有“共和国长子”之称的中石油,堪称官员晋升的快速通道。但同时,石油行业也是中国垄断程度最高的行业之一,从勘探开采到炼油、销售,再到进出口贸易、产品定价,无不在政府部门的牢牢管制之下,也因此成为塌方式腐败的渊薮。

自十八届三中全会《决定》中提出“以管资产向管资本为主转变”的国资改革方向后,石油领域的国资改革在方向和理念方面始终存在着巨大分歧,远未形成基本共识。

一个极端的主张,是效仿跨国石油公司(IOC)模式,将三大石油公司全盘私有化甚至拆分;温和思路则是学习西方国家石油公司(NOC),继续扩大国企在石油行业的覆盖领域和控制力度;最近的传言则是石油央企之间又在酝酿新一轮的合并。

但上述主张目前都不明朗,业界人士分析认为,不论哪种改革方案,要想被高层采纳,前提都是不能削弱、且要加强国家石油公司对国家能源安全的保障力度。

未来的改革,前路多歧。越来越多业界人士主张:除了完成政企分开,让石油央企回归“企业本质”,国家石油公司并没有别的道路可走。

关键不是混改而是打破垄断

在2015年全国“两会”上,傅成玉曾表示:“我们现在是头大象,如果不改革很快就成恐龙了。” 这一危机意识,也的确体现在傅掌舵中石化后的一系列改革上。

十八届三中全会落幕不久,2014年初,中石化率先掀起石油央企的混合所有制改革,在对中国石化(600028.SH)油品销售业务板块现有资产、负债进行审计评估的基础上进行重组。一时间,无论资本市场还是实体企业,都重燃改革希望。

2014年9月12日,中石化销售公司与海尔、汇源、中国人寿等25家境内外投资者签署了《关于中国石化销售有限公司之增资协议》,由全体投资者认购销售公司29.99%的股权,并于12月获得国家发改委和商务部批复。2015年3月,25家投资者向销售公司缴纳了共计1050.44亿元的增资价款。

中石油集团也于2014年确定了吉林、大港两个局级单位油田做改革试点,分别拿出两个油田35%的股权,吸引民营资本参与。2015年元旦,中国石油(601857.SH)新疆销售分公司正式改名为中石油新疆销售有限公司,企业性质随之从央企驻疆分公司改为自治区国资委监管的国企。

外界普遍认为,两大石油公司混合所有制改革的措施并不彻底,未能先在市场层面打破石油行业垄断,因此难有独立市场主体诞生。

中石化的混改措施,主要集中于下游销售公司,至今未延伸到上游勘探开采领域,无法触动石油行业的垄断核心;而中石油虽拿出了两油田做改革,但均属于产量锐减的老旧油田,市场质疑其没有改革诚意。

石油领域改革的停滞与反复,既非偶然也并不鲜见。历史上,垄断之门曾有过数次开合,企业股权也实行过多元化。前有入世承诺和“非公经济36条”,后有三大公司的上市和融入资本市场。但无论风云如何变幻,石油领域各环节的垄断仍坚如磐石,令人不得不感叹改革之难。

多数业界共识是,推动石油央企混合所有制改革的关键,是破除垄断,引入独立的市场主体,并使产权自由流转;同时真正建立现代企业制度,完善公司治理。

业界权威人士提醒,这都需要来自国家层面的、自上而下的顶层设计。

在提出混合所有制改革的同时,十八届三中全会还提出了“以管资本为主”的国资改革方向。后者主要从出资人国资委角度提出,前者则是站在央企角度提出。

然而,混合所有制改革至今,除了使石油公司成功吸收了部分社会资金外,并未成功实现公司治理层面的目标:让民营企业和社会资本影响公司经营决策和管理,以提高公司运营和投资的效率。

国资委企业改革局前副局长周放生告诉《财经》记者,企业实行混合所有制后,国资委作为大股东持有一部分股权,从而实现“管资本”。由此,国资委和国有企业的关系发生了本质变化。“以前管企业的时候,国资委和企业是上下级关系。管资本后,就应当是股东和被出资企业的关系,不再有上下级关系,而是民商法基础上依法出资、依法行使股东权利的平等关系。”

对于以“管资本为主”的国资改革思路,有石油央企的管理层指出,其与央企领导人的“从政逻辑”存在本质冲突--这不是在央企内部甚至国资委内部所能解决的问题。

中海油早在卫留成时代,就提出要做“资本管理公司”,但没能走下去。中海油内部人士告诉《财经》记者,其原因并非由于主管单位反对,而是在于资本管理公司的模式与央企的行政逻辑存在本质冲突。

央企负责人在竞选全国人大代表、中央委员等荣誉职务时,所凭借的主要政绩就是企业规模。转型为资本管理公司,无疑会“把自己改小”,从而丧失建立在企业规模上的话语权,这无异于“自毁长城”。

国务院发展研究中心一位不愿具名的国资改革专家对《财经》记者表示,他在中央刚开始提出“管资本”议题时,认为这是对实体经济影响最小,改革阻力也最小的一件事。“出乎意料的是,这竟成为最困难的事情”。这已不是某个企业层面的改革,而是政府层面的改革,其涉及到政府层面管理理念,以及各个政府部门权力和利益的再分配。

“从理念上来说,很多政府部门仍然认为管企业比较实惠,所以一提出管资本,那些部门既想管资本,也想管企业,还想管企业的高管,但这样肯定不行。”该专家称。

没有可以照搬的国际经验

除了自身的探索,中国国家石油公司也很重视向国外国家石油公司借鉴经验,比如以挪威国家石油公司(OSE:STL, NYSE:STO,下称挪油)为代表的NOC发展模式。原因在于,挪油是嫁接了西方跨国公司(IOC)理念的国家石油公司,这一点与中国国情更契合。因此,中国石油领域在改革开放与对外合作的早期均以挪油为师。

挪油凭借挪威丰富的近海石油资源,且进行完全的市场化运作,熟悉国际石油市场的游戏规则,从而成为全球最成功的NOC之一。挪油自身的公司治理模式,以及挪威政府对挪油的管控模式,也长期为中国石油公司关注和研究。

挪油中国区前总裁谢伟德(Vidar Skjaeveland)向《财经》记者介绍称,挪威政府对挪油持股67%,但挪威政府除了这三分之二的经济利益外,从不干预挪油的日常运作,不批项目,不任命公司高管,甚至连董事也不派。这样做的目的,是将挪油的企业运营与挪威国内的政治完全分开。

在外聘独立董事和员工代表组成的董事会指导下,挪油实行以企业执行委员会(Corporate Executive Committee)为最高权力机构的决策机制,为包括政府大股东在内的所有股东创造同等价值。

“中挪公司治理的差别,实际就是体制差别,挪威石油能源部通过股权控制挪油,但是具体事物则是委托公司董事会进行管理,而不是政府直接下达行政命令来管理。”挪威石油商会(INTSOK)中国区资深顾问郭建称。

事实上,这就是从“管资产”到“管资本”。

一些业内人士认为,挪油尽管可以成为中国石油公司的好老师,但不会成为中国石油公司的未来模式,原因是中挪国情差异巨大。

挪油利润丰厚并非完全依靠其市场化运作,更重要原因在于挪威是资源国,在近海有着丰富的油气资源,且绝大部分对外出口。挪威本国的能源供应,则主要依靠水电,挪油没有中国石油公司“保供给”的压力。

平安证券能源资源前首席分析师康磊感叹,“挪威这种资源禀赋是老天给的,中国国家石油公司学不起。”

三大石油公司也意识到了自身作为进口国NOC与资源国NOC的不同。程伟称,挪威、墨西哥、俄罗斯作为石油输出国,其NOC的石油收入和国家财政高度相关。而当前的中国和IOC是一样的,都要用全球油气资源来保障国家的能源安全。从资源禀赋来看,中国就不应采用NOC模式。“全球哪个国家石油对外依存度都超过一半了,还说自己是NOC的?”

另一个被国内关注的NOC,是作为后起之秀的巴西国家石油公司(Petrobras,NYSE:PBR),但其也陷入了与中国国家石油公司同样的腐败漩涡。

Petrobras与中国三大石油公司一样政企合一,巴西联邦政府有关部门与机构共持有公司51%以上的股权,政府和官员牢牢掌控公司的运营和人事任免,直接指派董事长、总经理等高管。Petrobras不仅参与石油政策的制定、执行,还统管巴西的石油勘探、开发、生产及运输。

两个月前,Petrobras的CEO玛丽亚·格拉卡斯·福斯特(Maria das Gra as Foster)及另外五名主管因集体腐败丑闻而辞职。这场丑闻,或牵扯到巴西总统迪尔玛·罗塞夫(Dilma Rousseff)。

Petrobras中国区一位高管向《财经》记者表示,公司的高层腐败完全出乎意料,令人难以接受。“如果你在一年前问我,我会觉得我们公司非常好,各项监管完善得甚至失去了灵活性,基层员工也以国企一员来要求自己,但没想到公司的腐败其实是从上层开始的。”

程伟指出,中国石油对外依存度逐渐升高,三大国家石油公司海外油气资产收购的规模和频率逐渐加大,但其技术和市场竞争力还不能与全球顶尖的IOC竞争,研究者提出应更多借鉴IOC发展模式,先将自身打造为国际化的国家石油公司(INOC),最后走IOC的发展道路。

就混合所有制改革而言,法国道达尔(Total)的公司治理模式更应受到关注。

法国在西方成熟市场经济国家中较为特殊,实行的是混合型市场经济体制,多数法国国有企业是国有资本和私人资本相互融合的混合公司。道达尔最初也是在法国政府指导下建立,起初被命名为“法国石油公司”。在随后的发展中,道达尔成功实现了国有股减持,直至完全退出。

道达尔CEO潘彦磊(Patrick Pouyanne)对《财经》记者表示,道达尔是一家自由的公众公司,法国政府目前在道达尔没有任何股份。无论在欧洲还是法国,石油和天然气供应是由市场保障的,法国政府相信市场。

市场可以有效地提供所有油气产品--在欧洲,这是各国共同认同的市场法则。法国政府并不支持道达尔实行垄断。潘彦磊指出,法国有反垄断法律,并有特殊机构来确保这些反垄断法规得到遵守。

但道达尔从未脱离法国政府的控制,因为其掌握着核心的人事权。道达尔公司章程明确规定,为保证关键行业的国家战略,董事会15名成员必须全部为法国籍人士。因此,道达尔又被视为是INOC。

即便以道尔达的INOC模式为发展方向,中国也有巨大差距。

以石油部委起家的中国国家石油公司,与纯粹在全球能源市场竞争中壮大的IOC和INOC在政企关系方面存在着巨大差异,这也导致两者截然不同的发展路径。

现在中国三大石油公司想搞的INOC模式,已凸显出了上述问题--对外并购时自称IOC;对内和政府索要补贴时,又变回NOC。

中海油能源经济研究院首席研究员陈卫东说,“如果说自己是NOC,那大部分利润应该上缴国家财政,但中国NOC们却在动辄要求国家财政补贴。其理由是国内油气市场没开放,要补贴理所当然。”

除了政企分开别无他途

石油领域众关注国资改革的专家多数认为,中国石油公司的情况与世界哪个国家都不同,没有可完全照搬的案例。

一位在中石油工作30多年的管理层人士向《财经》记者表示,该以谁为榜样的确是个难题。但从本质上说,所有石油公司首先都是企业,企业的日常运营管理和投资,都应遵循市场原则和商业逻辑。

但石油央企已成为一种政商合一的混合体,既可以对政府的产业政策实施重大影响,又具有企业的许多属性,在现实运行中,往往可以将市场利益与政府利益“通吃”。

越来越多业内专家认为,根本的解决办法,仍然是政企分开。国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰认为,国家应从拥有石油公司,转变为拥有企业的股权,并且委托专业运营机构来持有和运作。

这样,就隔离了政府和石油公司的直接产权关系,从体制上为政企分开奠定了基础。石油公司因此实现了“有股东而没有婆婆”,政府则可以站在超脱立场上公正处理问题。

“这对企业和政府都是一次解放。”陈清泰说。

周放生认为,石油行业改革的顺序应当是先下游后上游,先产权后市场,这个顺序不应颠倒,逻辑在于“先易后难”。上游油气资源放开难度很大,肯定要经过主管部门的反复论证,最终能否放开,现在还难以定论。(转自腾讯新闻)

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